[149]事实上，在司法领域也存在同样的偏好。

但事实上，宪法条文中却已包含了大量的立法授权规范，将细化和拓展宪法相关制度的责任赋予了全国人大及其常委会。或许是由于上述规则过于具体而宪法旨在提供宏观层面的规则，这些处理横向地方关系的制度雏形并未被吸纳到宪法文本之中。

[33]2．审判独立原则的明确和巩固如前文所述，现行宪法对于人民法院审判的独立性的确提供了保障，强调其不受行政机关、社会团体和个人的干涉[34]。[22]根据1978年宪法规定，全国人大有权制定法律（第22条），而全国人大常委会有权解释法律以及制定法令（第25条）。再次，与消极的、一事一议式的宪法解释或违宪审查制度相比，积极的、体系性的立法更容易赢得共识且制度构建的效率也更高。其次，尽管全国人大及其常委会通过制定基本法律和其他法律丰富发展宪法，但这些立法行为同样要受到不得同宪法相抵触[115]原则的约束。早在1993年，中共中央便强调，这次修改宪法不是作全面修改，……有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。

[67]《宪法》第59条第三款。[55]《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》（2006年6月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上）。[12]参见唐明良、卢群星：《论地方性法规的行政许可设定权———对〈行政许可法〉第15条第1款的解读及其他》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2005年第4期。

为了实现立法保留基础上适度放权的价值目标，更好地保障地方性补充设定权的构建与适用，应当从合目的性解释的综合维度出发，宽松地划定补充设定的立法界限。而《行政处罚法》规定的补充设定权则有所不同，补充设定权的适用前提是存在法律、行政法规对违法行为的规定，补充设定权只是拥有设定行政处罚的立法权限，但问题在于应否赋予补充设定权对于违法行为的设定权。[26]该数据来源于国家法律法规数据库，最后检索日期为2023年6月7日。为防止补充设定权被滥用而不当减损行政相对人的权益，应当从目的正当性、手段必要性、程序法定性三个方面对其作出实质判断并加以限制，以确保拟补充设定行政处罚的合法性。

（一）目的正当性：以保障法制统一与安定为目的确保法律、行政法规在全国范围得以顺利贯彻实施，是补充设定权的责任之一。然而，地方性法规根据地方特色而作出的特殊补充规定，不应脱离实际情况，且须严格遵守法律、行政法规的立法目的。

[35]因此，地方性法规在补充设定行政处罚时，要确保其在实质上不与上位法（法律、行政法规）的精神、原则及具体规范相抵触，主要受到《立法法》与《行政处罚法》的规制。具体来说，在地方行使先行设立权中，法律、行政法规没有做出规定的情形下，先行设立权是同时拥有设定违法行为和设定行政处罚的立法权限。如前所述，补充设定权主要由补充违法行为与行政处罚构成。（三）程序法定性：以程序合法为底线《行政处罚法》第12条规定：拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。

这既是完善我国现行法律法规体系的一项重要举措，也有利于推动国家权力运行法治化进程。上述学说并非以事物的本质为出发点，而是以不同的立场为基础，对其存在的合法性进行科学判断，这种观点似乎带有一定的立场倾向。例如，福建省出台的《实施〈渔业法〉办法》，在《渔业法》的基础上增设了禁止的行为种类及行政处罚内容，[37]该情形属于违法《渔业法》规定。应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。

（二）手段必要性：制裁遵循谦抑性原则谦抑性原则旨在对公权力的自我限制行为赋予理论基础，使得公权力的运行更加适应现代化国家的治理逻辑与法治精神，该原则最初兴起于刑法学领域，而后广泛适用于其他公法学领域。它们之间的区别在于具体化的程度。

相反，为了确保上位法在地方层面得到有效的实施，必须为地方立法机关提供更大的立法自主权。尽管行政处罚补充设立权的边界已经明确，但其所面临的困境并未得到解决，因为现实的困境是补充设定违法行为在形式上已经无法超越法定范围进行越权立法。

[37]《中华人民共和国渔业法》第30条规定禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。从理论上讲，补充设定行政处罚空间与上位法对行政处罚规定的完备程度息息相关。[31]参见张效羽：《论行政处罚补充设定权的设定范围——基于法律漏洞填补理论的分析》，载《法治现代化研究》2022年第1期。[24]从行政处罚法的修订过程中几份修订草案可以看出，主要的分歧在于地方性法规补充设定行政处罚能否在上位法已经规定了违法行为的情况下，补充设立同类违法行为。这表明补充设定权的空间受到了严格限制。同时基于地方惩罚手段泛滥和治理工具不足的现实困境，对补充设定权的解释可以采取宽松立场，允许地方性法规补充设立违法行为及相应行政处罚。

当涉及到法律和行政法规所调整的事务共性较多、地区差异性较小时，地方立法机关在设定行政处罚的立法空间方面会受到一定的限制。前一种视角探讨的是中央和地方在立法权限方面的外部问题，而后一种视角则聚焦于行政处罚法律规范体系在内部视角下的问题。

法律、行政法规关于某一类特定事项的处罚规定包括一般行政处罚规定、特别行政处罚规定和特殊行政处分规定。文章来源：《法学论坛》2023年第4期。

地方行政机关对违反法定标准和程序实施处罚行为进行纠正，必须经过听证、讨论和决定三个阶段。规定是从概括到具体，是细化。

在此刻，对于补充立法的实施，我们有充足的理由支持。质言之，福建省增加的禁止维修等行为，并不与《渔业法》的立法目的有着必然联系，其立法目的有违上位法。在此基础上，保证必要的书面说明程序，有效维护公民的参与权，夯实行政处罚在地方性补充立法中的正当性、合法性基础，促进地方治理达到政府管制理性、市场经济理性和社会沟通理性三个理性类型之间的合理比例与张力[39]的最优化，最终更好地完善与丰富国家治理体系。但是，基于不同地域差异化、多元化的水土地势要素，若发现某地区的地势、土质、水文、农耕、降雨、气候等众多自然或现实条件致使当地水土流失严重的，地方立法机关便可针对该特殊问题作出补充规定。

《行政处罚法》第12条第3款为补充行政处罚的情形提供了支撑，该款规定了地方性法规在法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定的情况下可以补充设定行政处罚，这使得地方性法规补充设定行政处罚具有合法性。由于不同地区内具有相同性质或相近属性的管理领域众多，因而同一领域的法律、行政法规制定后产生出的执法依据往往千差万别，从而导致地方立法者在进行行政处罚时选择空间差异巨大。

修订草案二审稿对该款的规定是，法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚，但二审征求意见稿又将其修改为地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。在《行政处罚法》实施过程中需要寻求一种平衡，既要避免地方立法权的滥用，又要确保地方治理的有效性。

地方立法机关依法合理行使行政处罚补充设定权，是优化地方行政处罚、保障地方治理的一项重要举措，迫切需要对地方性法规的行政处罚补充设定权进行规范阐释。[34]为实现法律目的而赋予行政主体设置特定的行政处罚项目之权利，是克服上述问题的根本出路。

其次，对于法律和行政法规的规定，必须严格限制在其字面意义上，以确保其有效性和适用性。[29]张晓莹：《行政处罚的理论发展与实践进步——〈行政处罚法）修改要点评析》，载《经贸法律评论》2021年第3期。[24]修订草案一审稿第12条第3款最初规定地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚，该条款在正式发布的一审征求意见稿中表述为地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。有学者提出行政法应秉持谦虚、收敛的立场，在可以采取其他社会管理的手段才是理想时，行政权应让位。

地方立法可以根据自身情况，选择适用何种补正措施，以确保不违反法定程序和合法性原则。补充设定权对于违法行为的设定权也直接决定了其适用范围。

例如，《野生动物保护法》（2018）第38条规定：任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。但补充设定违法行为没有突破上位法规定的违法行为的种类。

[3]设定是指行政处罚从无到有，是创制。这就要求地方立法者在补充设定行政行为时，必须遵循正当程序原则，即法定理由和事实依据相结合，不得违背社会公共利益，不符合法定条件或没有合法性根据。